SICUREZZA PRODOTTI E SICUREZZA GIOCHI NELLA LEGISLAZIONE COMUNITARIA  

di Cristina Barettini

Al fine di ripercorrere rapidamente le tappe che hanno portato all’affermarsi del diritto comunitario dei consumi, occorre iniziare da molto lontano, cioè dall’ambito extracomunitario: l’attenzione per il consumatore, in quanto tale, e di conseguenza l’elaborazione di un diritto del consumo, nasce dagli Stati Uniti e solo indirettamente, trasmigrando in singoli Stati nazionali, arriva in Europa e si estende in ambito comunitario.

Originariamente, il Trattato di Roma del 1957, istitutivo della Comunità Economica Europea, non prevedeva norme in materia di tutela del consumatore e, in realtà, neppure prevedeva il consumatore; non che questo tema fosse considerato poco importante, ma semplicemente non rientrava nella sfera di competenza, allora meramente economica, del legislatore comunitario. Infatti la Comunità Economica Europea è nata con finalità esclusivamente di collaborazione economica fra gli Stati.

Con il Trattato di Maastricht, siglato nel ’92 ed entrato in vigore nel ‘93, la Comunità Economica Europea (CEE) è stata trasformata in una Comunità Europea (CE), proprio perché la sua finalità non è più solo quella di una collaborazione dal punto di vista economico, ma è più vasta: la collaborazione si apre anche ad altri aspetti relativi al miglioramento delle condizioni di vita dei cittadini, non puramente economici, come il garantire un ambiente più sano, prodotti più sicuri, migliori possibilità di istruzione, di formazione, culturali...

In realtà, tuttavia, la politica comunitaria del consumo e, di conseguenza, anche la produzione normativa relativa nascono prima del ’93: la Comunità comincia cioè a prendere atto dell’esigenza del consumatore di essere tutelato già prima dell’inserimento nel Trattato, che avverrà appunto nel ’93, di una specifica base giuridica.

L’attenzione per il consumatore nasce sul modello statunitense, e quindi viene inizialmente vista non come un’istanza di natura economica, bensì come un’istanza di natura sociale: proteggere il consumatore in quanto soggetto socialmente debole, con un’attività di tipo sociale, non rientrava tra gli obiettivi originari della Comunità. Successivamente, viceversa, si sviluppa un approccio alla problematica del consumatore tipicamente europeo, perché vede il consumatore come operatore economico del mercato al pari degli altri operatori e quindi ritiene che il consumatore vada tutelato non tanto perché ha bisogno di difesa, ma perché, per ottenere un efficace meccanismo di concorrenza sul mercato, è necessario che tutti gli operatori giochino a parità di forze a livello contrattuale: quindi, dove il consumatore ha minore forza contrattuale, va sostenuto e tutelato. Ecco perché la Comunità comincia ad introdurre, in un primo momento, delle azioni politiche e poi addirittura delle normative a protezione del consumatore.

Per interpretare l’iter di formazione del diritto del consumo dobbiamo partire dagli Stati Uniti. Negli Stati Uniti, già alla fine dell’800 si erano riscontrate alcune forme di associazionismo tra consumatori; dal punto di vista giuridico, però, la sensibilità per i problemi del consumo nasce in maniera significativa nei primi decenni del ‘900. Si verificano, nel particolare, alcuni fatti che hanno come conseguenza il concentrarsi dell’attenzione sui problemi del consumo.

Nel 1906 si determina un incidente che ai nostri occhi sembra attuale, moderno: si verifica un caso di vendita di carne avariata con conseguente avvelenamento di molte persone; si tratta di un grosso problema di salute pubblica, al quale il legislatore, con l’obiettivo di proteggere il consumatore, reagisce emanando due atti normativi settoriali: una legge sugli alimenti e medicinali genuini ed una legge più specifica sul controllo delle carni.

Successivamente si verifica un altro rilevante problema di sicurezza prodotti: si tratta di un’automobile difettosa, nel senso che una ruota si spacca mentre l’auto è in movimento, e la signora seduta accanto al guidatore si ferisce nel conseguente incidente; l’interessato si è rivolto al giudice e, per la prima volta, il diritto statunitense ha individuato una responsabilità e quindi un onere risarcitorio a carico del produttore dell’auto.

La cosa era assolutamente nuova per il diritto statunitense, perché vigeva, nel diritto anglosassone, il principio della “privity” del contratto, per cui questo può avere effetto solo sulle parti contraenti; di conseguenza, il contratto di compravendita stipulato per l’acquisto dell’auto poteva avere effetti solo sul concessionario e sul consumatore, ma non sul produttore.

Questo principio, nel diritto statunitense, era molto rigido e radicato. Il consumatore acquista, nel caso di specie, un’automobile non direttamente dal produttore ma dal concessionario e quindi il suo contratto di acquisto di automobile ha effetti solo su di lui e sul concessionario; a causa dell’automobile difettosa la moglie si fa male, chiede il risarcimento all’unico altro soggetto coinvolto e cioè al venditore; il concessionario, però, obietta che l’automobile è chiaramente uscita difettosa dalla produzione perché lui non l’ha usata, come l’ha presa l’ha venduta, quindi, in realtà, il soggetto che deve pagare è il produttore. Per il diritto statunitense questo non è possibile, perché il produttore non ha stipulato alcun contratto con il consumatore, e quindi non c’è alcuna possibilità, per il consumatore danneggiato, di ottenere un risarcimento dal produttore, soggetto di per sé responsabile del danno.

Il giudice, nel 1916, riconosce, con una sentenza fortemente innovativa, la responsabilità del produttore nei confronti del consumatore. Questa inversione è dovuta anche al fatto che il produttore è il soggetto più adatto a sopportare i costi, cioè quello che tendenzialmente, in genere, è più forte economicamente; dal momento che il venditore, in questo caso il concessionario, frequentemente non dispone di risorse finanziarie sufficienti a risarcire un danno fisico, che è comunque molto costoso. Ne consegue che il produttore è il soggetto che tendenzialmente ha più risorse finanziarie, è quello che più facilmente può assicurarsi, e quindi viene chiamato a pagare a vantaggio del consumatore.

Successivamente si verificano negli Stati Uniti altri fatti significativi. Nel 1936 si ha un serio problema relativo ai prezzi dei prodotti di consumo giornaliero: a Detroit scendono in piazza le casalinghe, che non hanno più denaro sufficiente per acquistare i beni di consumo corrente; la conseguente azione di boicottaggio si diffonde anche ad altre città degli Stati Uniti, e sfocia in una sollevazione popolare che porta avanti l’istanza di avere un controllo sui prezzi di modo che non siano a livelli insopportabili per le famiglie.

A seguito di questa lotta unitaria per una stessa finalità, nasce il potente movimento dei consumatori degli Stati Uniti, che porta avanti nel tempo le istanze dei consumatori.

Si verifica, gradualmente, un incremento dell’attenzione per il tema del consumo, che si riflette nelle leggi, nella giurisprudenza ed in azioni pratiche portate avanti dalle associazioni di consumatori; è comunque un’attenzione che si estende e si amplia molto, tanto che negli anni ‘60 i presidenti Kennedy e Johnson citano l’importanza della protezione dei consumatori. Come ha avuto modo di affermare il presidente Kennedy, “tutti noi siamo consumatori”; in effetti non si tratta di una categoria, di una fascia di popolazione, ma di tutti, e ne consegue quindi l’interesse di tutti per i connessi aspetti dell’economia.

Una forte spinta ulteriore è data, nel ’65, da un nuovo caso giurisprudenziale che ha enorme impatto: è il caso di una serie di automobili difettose prodotta dalla General Motors; i compratori subiscono incidenti con danno alla salute e ne conseguono richieste risarcitorie elevate. Si occupa di questo caso un giovane avvocato alle prime armi, Ralph Nader, il quale ha avuto l’idea di raccogliere tutti i danneggiati da questo stesso difetto in una causa unica, la cosiddetta “class action”: si tratta di un’azione collettiva propria del diritto statunitense, che consiste, in sostanza, nel promuovere contro il produttore un’unica azione, che coinvolge l’intera categoria dei soggetti che hanno subito tutti lo stesso tipo di danno dallo stesso tipo di prodotto.

Ovviamente, la “class action” sostiene molto l’interesse dei consumatori, perché rappresenta non solo tutti i danneggiati, ma anche i probabili danneggiati che non si sono potuti rintracciare. Tutta la classe dei danneggiati dal tipo di autovettura in questione, quindi, assistita dall’avvocato Nader fa causa alla General Motors e, sorprendentemente, vince la causa; sorprendentemente, perché si tratta di un avvocato giovane e non famoso e per il fatto che la General Motors ha una squadra di avvocati difensori ben più esperti e smaliziati.

Il compenso dell’avvocato, per il diritto statunitense, è proporzionale all’importo della lite, e non, come da noi, una parcella a seconda delle prestazioni: questo incentiva gli avvocati ad impegnarsi al massimo per far avere al cliente grossi risarcimenti – infatti, negli Stati Uniti i risarcimenti per problemi di consumo sono strepitosi. L’avvocato Nader ottiene una parcella significativa ed ha la lungimiranza di investire nell’attività a favore dei consumatori. Tra l’altro, pubblica un libro che sostiene fortemente le istanze dei consumatori e dà un notevole impulso alla loro richiesta di protezione.

La ricezione in Europa di questa forte ondata di consumerismo passa attraverso i Paesi più sensibili agli sviluppi e alle novità che provengono da oltre Oceano: il Regno Unito, per motivi storici e di affinità culturale e linguistica; la Scandinavia, che per la sua collocazione geografica ha avuto sempre più facilità a recepire i trends anglosassoni; e poi l’Europa centro-settentrionale in generale.

I singoli Stati europei non recepiscono però globalmente le esperienze statunitensi: resi attenti dalla sensibilità che sta nascendo per il consumatore oltreoceano, significativamente, si concentrano ciascuno su degli aspetti particolari della tematica consumerista. In Germania, per esempio, già dagli anni ‘30 c’è una scuola molto importante, guidata dal Raiser, che si occupa in particolare dei problemi dei contratti standard. Questa scuola mette in evidenza il fatto che tali contratti sicuramente sono utili perché accelerano le transazioni sia a favore delle imprese che a favore del consumatore, però possono nascondere qualche trabocchetto. Il consumatore, o comunque l’aderente, viene chiamato a firmare questo contratto: visto che difficilmente riesce a leggere e comprendere tutto (anche perché talvolta le clausole sono scritte in piccolo, con carattere chiaro su sfondo scuro, o sono espresse in una terminologia non facilmente comprensibile), la controparte potrebbe essere tentata di inserire qualche clausola più vantaggiosa per sé e meno vantaggiosa per l’aderente. La dottrina tedesca cerca di individuare una soluzione adeguata a questi problemi.

D’altra parte, nel Regno Unito la giurisprudenza contrasta in particolare le pratiche commerciali sleali, e primariamente l’esclusione delle garanzie. Un approccio simile si ha in Scandinavia; nei vari Paesi scandinavi si è sviluppato, in particolare in materia di consumi, ma in realtà in generale, un modello piuttosto unitario del diritto; sono ordinamenti diversi tra loro, però si evolvono intorno a un nucleo comune e quindi sono abbastanza simili; tra l’altro, in tutti questi Paesi è stata introdotta una clausola generale che prevede che non possono essere ammesse pratiche che violano la buona fede a livello commerciale.

Nei primi decenni del secolo, quindi, si riscontra un’attenzione specifica per le esigenze di protezione del consumatore da parte di singoli Paesi europei, anche se non si può parlare di un’attenzione europea in generale. Dopo la Seconda Guerra Mondiale, invece, la sensibilità per le questioni del consumo si diffonde per tutta l’Europa occidentale: ormai si sono estesi ampiamente i mercati di massa, cioè produzione e distribuzione avvengono in serie e non c’è quasi più, per esempio, l’artigiano che fa il tavolo e il compratore che va direttamente a comprarsi il tavolo; ormai si tratta di una produzione in serie e della successiva vendita nei vari negozi, quindi, in sostanza, si ha un venir meno del rapporto personale e anche del controllo del prodotto e delle condizioni contrattuali da parte del consumatore: questi non può che accettare, così com’è, uno dei beni che gli vengono offerti; in realtà, può anche non accettare, però non ha nessuna influenza su come il prodotto può essere fatto o su come il contratto può essere redatto.

Ecco allora che si verifica uno squilibrio nel rapporto tra il produttore e il consumatore, il quale, in realtà, non ha più alcun rapporto con il produttore ma ha un rapporto con il distributore. Di conseguenza, la dottrina comincia a domandarsi se possa ancora parlarsi di potere contrattuale del consumatore e di libertà contrattuale.

La teoria classica del contratto negli ordinamenti romanistici prevede il contratto come punto di incontro tra due libere volontà, le quali, attraverso una contrattazione, una discussione, un avvicinamento delle rispettive esigenze, alla fine trovano un punto di incontro che le soddisfa entrambe: a questo punto si redige il contratto. Questo tipo di contratto andava bene quando l’artigiano e il compratore si sedevano ad un tavolo, discutevano, stabilivano le modalità e trovavano una soluzione sufficientemente soddisfacente per entrambi. Adesso invece no, perché il consumatore non può che scegliere tra diverse opportunità che gli vengono offerte, altrimenti deve rinunciare al contratto, con il fatto ulteriore che tante volte una rinuncia alla stipulazione del contratto è quasi impossibile. Pensate, per esempio, all’apertura di un conto corrente in banca: è vero che se si va in una certa banca bisogna accettare le condizioni da questa imposte, però si è liberi di cambiare banca; ma è anche vero che le condizioni bancarie sono pressoché uguali; si è anche liberi di non avere un conto corrente in banca, però vivere oggigiorno senza un conto corrente è pressoché impossibile, e quindi il consumatore è praticamente obbligato ad accettare quelle condizioni; e così accade per molti altri settori.

In sostanza, nel secondo dopoguerra si diffonde l’idea che il consumatore ha meno potere contrattuale rispetto all’altra parte, per cui c’è un disequilibrio. Negli anni ‘50, di conseguenza, vengono a formarsi diversi gruppi rappresentativi dei consumatori, sempre a livello nazionale e non a livello comunitario, perché la Comunità nasce nel ‘57. Negli anni ‘70, la Comunità Economica Europea esiste già da un bel pezzo; ciò nonostante, non legifera in materia; si hanno però varie esperienze di legislazione nazionale.

I primi Paesi europei cominciano ad emanare delle leggi di protezione del consumatore. Una delle prime è la legge tedesca sulle condizioni generali del contratto, punto di arrivo delle riflessioni cominciate da Raiser e dalla sua scuola negli anni ’30.

A livello comunitario, che è il livello che ci interessa, inizialmente non c’è nulla, nel senso che il Trattato di Roma del ‘57 non menziona la protezione del consumatore tra gli obiettivi della Comunità. Ogni intervento legislativo della Comunità deve trovare una base giuridica nel Trattato; tuttavia, con il tempo il legislatore comunitario ha trovato nel Trattato alcuni agganci per individuare una base giuridica in via indiretta, intendendo l’obiettivo del costante miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro negli Stati membri non più in termini esclusivamente economici, ma in senso più ampio: anche essere protetti come consumatori fa vivere meglio, e quindi indirettamente in questo riferimento alle condizioni di vita si è individuata una base giuridica implicita per emanare direttive a protezione del consumatore.

Un ulteriore collegamento indiretto si è trovato nel fatto che il Trattato parla anche della necessità di agevolare lo sviluppo armonioso nella vita economica: ciò rende necessario tutelare la situazione degli operatori più deboli, e quindi, perché ci sia armonia, è necessario intervenire a tutela dei consumatori.

Da un’altra ottica, invece, si è rilevato che era necessario un intervento comunitario non solo per creare diritto e creare protezione, ma anche per armonizzare le norme varate nei singoli Stati membri, perché i singoli Stati avevano già emanato normative nell’ambito del diritto del consumo, ciascuno a modo suo, e quindi facilmente queste erano discordanti. Ciò creava un ostacolo alla libera circolazione delle merci e dei servizi. La disomogeneità delle regolamentazioni presenti a livello nazionale andava superata con una forma di omogeneizzazione, per consentire la libera circolazione delle merci e dei servizi. Proprio questo è l’obiettivo previsto dal Trattato fin dal ’57, dove parla di libera circolazione delle persone, delle merci, dei servizi, dei capitali.

La libera circolazione deve avvenire in un mercato concorrenziale, il quale serve a creare migliori condizioni di vita e di lavoro perché la concorrenza, tendenzialmente, porta all’affermarsi sul mercato di un migliore rapporto qualità-prezzo, quindi alla possibilità per la gente di ottenere prodotti migliori ad un prezzo più basso possibile. In sostanza, anche l’importante riferimento alla libera circolazione autorizza ad emanare legislazione in materia di consumo.

In definitiva, l’origine del diritto comunitario dei consumi è precedente all’istituzione della politica dei consumi nel Trattato. L’elaborazione delle regole giuridiche è preceduta da programmi quinquennali, non rigidi, ma che contengono semplicemente delle previsioni di attività che si vogliono intraprendere nel lustro successivo. Il programma quinquennale del ’75 è il primo programma quinquennale per una politica di protezione nei confronti dei consumatori. L’approccio comunitario è basato in particolare sulla tutela della possibilità di libera scelta del consumatore, mentre l’approccio statunitense è, per molti versi, un approccio più paternalistico. Quindi la nostra politica del consumatore è data dalla necessità di informare proprio per garantire una libera scelta da parte del consumatore.

Il programma prevede un’incentivazione alla politica di protezione e di informazione dei consumatori per due scopi: uno è quello dello stimolo alla tutela del consumatore nei singoli Stati membri, e vedremo come il diritto comunitario procede nella tutela del consumo principalmente con delle direttive che vengono poi recepite dagli Stati membri; l’altro scopo è quello di un’armonizzazione dei diritti nazionali, dovendo andare verso un mercato unico dove le merci circolano liberamente ed i diritti nazionali non devono essere in contrasto.

Si cita inoltre un fatto importante, non strettamente legato alle transazioni: quello della partecipazione dei consumatori al processo di costruzione europea che si sta attuando e richiede la partecipazione di tutti gli operatori e di tutti gli attori di questo mercato e quindi anche dei consumatori. Si attribuisce così al consumatore un ruolo di rilievo che non è solo quello di acquistare nei negozi, di fruire dei servizi, ma è quello di partecipare con le sue attività alla creazione dell’Europa.

Questo programma quinquennale è memorabile anche perché stabilisce i cinque diritti fondamentali dei consumatori, che vengono poi mantenuti, riconfermati ed ampliati nei programmi successivi: innanzitutto il diritto del consumatore a vedere protetta la propria salute e la propria sicurezza; poi quello della protezione degli interessi economici, da cui discendono tutti gli interventi sui contratti, ma anche sulle modalità di vendita, sulle garanzie, sulla pubblicità; è anche interesse economico del consumatore non essere indotto ad acquistare, per esempio, dalla pubblicità che lo ha ingannato, oppure da una tecnica aggressiva di vendita porta a porta; tutto questo fa parte della tutela degli interessi economici, cioè dell’interesse del consumatore a stipulare contratti che effettivamente vuole a condizioni a lui effettivamente note ed indubbiamente accettate. Ulteriori diritti sono quelli al risarcimento dei danni da prodotti difettosi, all’informazione e ad un agevole accesso alla giustizia.